Ook in het geval van het TAX-i project wijst alles in de richting van het niet goed belegd zijn van de rol van opdrachtgever binnen de eigen organisatie van de waterschappen. De rol van opdrachtgever had nooit gedelegeerd mogen worden naar het waterschapshuis als interne opdrachtnemer. Dit is de belangrijkste oorzaak voor het ontstaan van een vacuüm in de regievoering met als uiteindelijk gevolg het mislukken van het TAX-i project.
Het TAX-i project van de waterschappen staat momenteel negatief in het nieuws: te laat, te duur en nog steeds niet klaar. Het lijkt er op dat dit ICT fiasco niet op zichzelf staat. Structureel is er iets mis met het realiseren van ICT projecten in de (semi)publieke sector: UWV, VROM, Politie, Belastingdienst. In de private sector is het niet veel beter, maar hier gaat het niet om gemeenschapsgeld. Het verloop van het TAX-i project heeft veel overeenkomsten met de andere projecten: een herhaling van zetten met een negatieve uitkomst tot gevolg. Leren we dan niet? Of worden niet de juiste conclusies getrokken? Is het nodig weer een onderzoek te starten?
Inleiding
Met het TAX-i project als voorbeeld wordt in dit artikel een kritische beschouwing gegeven over wat er structureel mis is met de realisatie van ICT projecten in zowel de publieke áls de private sector.
De analyse is voor een belangrijk deel gebaseerd op de informatie zoals deze is weergegeven in één van de landelijke dagbladen1. Bij de interpretatie van deze informatie is gebruikt gemaakt van zowel de ervaringen uit de eigen praktijk als aan de geheel eigen visie die ten grondslag ligt aan goed opdrachtgeverschap van projecten. Deze visie en de daarbij behorende uitgangspunten en modellen zijn weergegeven in meerdere artikelen welke zijn gepubliceerd in een aantal vakbladen. Aan het einde worden enkele voorlopige conclusies gegeven. Alvorens deze voorlopige conclusies definitief gemaakt kunnen worden, zullen enkele interpretaties getoetst dienen te worden aan de feitelijke situatie bij het TAX-i project van de waterschappen.
“Niet alle oorzaken van slecht lopende projecten liggen aan de opdrachtgevende kant, maar als het vak van opdrachtgever onvoldoende professioneel is ingevuld, moet het wel misgaan met het betreffende project”. Een conclusie uit een artikel2 die ook van toepassing is op dit project?
Situatie
Begin 2007 werd het project gestart. De planning was dat er een geautomatiseerd systeem per 1 januari 2009 opgeleverd zou worden voor de eerste acht waterschappen. Na vier jaar echter lijkt het dat het ICT project van de waterschappen uitdraait op een fiasco en bijdraagt aan de jaarlijkse verliezen van 4 tot 5 miljard euro zoals becijferd door de Rekenkamer (2007). Of het project volledig mislukt is, is nog even de vraag, maar het past in het rijtje van 60% van de projecten die verdubbelen wat betreft tijd en budget. Het trieste is dat, afgezien van de hoeveelheid geld, er weer personen en partijen worden geschaad. Wat overblijft zijn alleen maar verliezers.
Bekende kenmerken
Ook TAX-i had al snel de bekende kenmerken van een slecht lopend project: een gebrek aan regie, de aanwezigheid van een kloof3 tussen opdrachtgever en -nemer, wellicht gevolgd door een overkill aan control (dit laatste blijkt iets minder duidelijk uit de beschikbare informatie).
De drie kenmerken, die ook door de rekenkamer worden genoemd, hebben een causaal verband met elkaar4 en vormen belangrijke signalen voor de verantwoordelijke bestuurders om in te grijpen. Regie over een project is niets anders dan het beïnvloeden, verleiden, motiveren en ondersteunen van betrokkenen om ze datgene te laten doen dat volgens een vooraf bepaald scenario is vastgelegd5. Deze vorm van regie hoort bij een opdrachtgever te liggen uit de eigen organisatie: in dit geval de waterschappen. Het genoemde scenario is veelal onderdeel van een investeringsplan of businesscase. Door de rol van opdrachtgever te delegeren naar het waterschapshuis, leg je de regie bij degene die ook verantwoordelijk is voor de realisatie van het project. Een ongelukkige samenvoeging van verantwoordelijkheden, zo blijkt telkens weer.
Het waterschapshuis, als uitvoeringsorganisatie, zal zich primair dienen te richten op het leveren van een geautomatiseerd systeem met een maximale kwaliteit en tegen een afgesproken budget. Het te gemakkelijk aanpassen van dit budget kan tot gevolg hebben dat de focus meer op de kwaliteit komt te liggen en dat kan al snel leiden tot overspecificatie. Zeker als dit onvoldoende wordt gestuurd door de werkelijke opdrachtgever: de waterschappen.
Bekende oorzaken
In één van de artikelen (zie voetnoot 2) wordt verwezen naar een onderzoek over het mislukken van ICT projecten. Hieruit blijkt dat van de 6 genoemde oorzaken de volgende vier het meest voorkomen (voor meer dan ¾ van de gevallen):
- onduidelijke doelstellingen;
- onbekende scope en complexiteit (organisatie);
- gebrekkige communicatie;
- slecht projectmanagement.
In dit verband worden er twee doelstellingen genoemd: de doelstelling van een moderne samenwerkende overheid en de doelstelling van het realiseren van een geautomatiseerd systeem voor het innen van waterschapsbelasting, gekoppeld aan een gezamenlijke database. De laatste doelstelling is vooral waar het waterschapshuis zich op richt. Om dit te bereiken moet zij een beroep doen op een externe ICT leverancier. In dit geval Logica.
Een derde doelstelling6 die genoemd wordt, is het op één lijn brengen van de gezamenlijke processen van de waterschappen én die van de gemeentelijke belastingen en de facturatie van de drinkwater bedrijven.
Bij het ontstaan van een project is er altijd sprake van een hiërarchie van doelstellingen waarbij de doelstelling van het project wat anders is dan de doelstelling waar het resultaat van het project een bijdrage aan levert (de modern samenwerkende overheid). Dit onderkennen kan een hoop ruis en misverstanden voorkomen. Deze hiërarchie van doelstellingen bepaalt in belangrijke mate de onderlinge rolverdeling van belangrijke stakeholders. Bekendheid met deze rolverdeling is een voorwaarde voor een goede regievoering. Het is een illusie te denken dat je de verantwoordelijkheid voor het voeren van deze regie kunt delegeren aan een (interne) opdrachtnemer: het waterschapshuis.
Bij dit project is vooral de complexiteit een interessant gegeven. Hoewel het ontwikkelen van een facturering systeem, dat onderhevig is aan veranderende wet- en regelgeving, ook een complexe zaak is, valt dit onder de oorzaak “techniek”. Met deze oorzaak wordt vooral de organisatorische complexiteit bedoeld. In dit geval eveneens een lastige. Want hier is sprake van 26 autonome waterschappen. Dat betekent dat zowel de 26 directies als de 26 managers, (eind)verantwoordelijk voor de inningen, op één lijn moeten zitten met elkaar. Een extra complexiteit is dat het geautomatiseerde systeem ook nog de gemeenten en de waterleidingbedrijven zou moeten kunnen bedienen. Voor een opdrachtgever een moeilijke taak. Zeker als de opdrachtgever niet tot het eigen management behoort. Het bereiken van overeenstemming en het richten van de neuzen is in een dergelijke bestuursstructuur bijna een project op zich. Maar des te belangrijker, omdat ook de te ontwikkelen techniek complex is. Het is een illusie om te denken dat het implementeren van een geautomatiseerd systeem de neuzen in een complexe omgeving als vanzelf richt.
Hoe moeilijk het is om de waterschappen op één lijn te krijgen, blijkt uit het feit dat er pas na lange tijd een gezamenlijk standpunt bereikt is om in te grijpen in het project. Daarmee creëer je al snel een situatie dat wanneer de rol van opdrachtgever naar het waterschapshuis wordt gedelegeerd, en daarmee ook de beslissingsbevoegdheid, deze zelf gaat beslissen ter wille van de voortgang van het project. Dat kan vervolgens gemakkelijk gaan ontsporen.
De derde oorzaak, gebrekkige communicatie, blijkt ook overduidelijk uit de beschikbare informatie. Al vrij snel vanaf het begin was er een moeizame relatie tussen het waterschapshuis en Logica. Waardoor deze is ontstaan, is niet geheel duidelijk, maar het is zeer aannemelijk dat het vacuüm in regie eerder in de keten de aanleiding is. Ook blijkt de communicatie tussen het waterschapshuis en de 26 waterschappen verre van optimaal: de waterschappen die door het waterschapshuis op afstand werd gehouden. Een tamelijk arrogante houding. Zeker als het waterschapshuis, als interne opdrachtnemer, verantwoordelijk is voor de uitvoering. Maar logisch gevolg als zij denkt ook opdrachtgever te zijn.
Over de laatste van de vier genoemde oorzaken, slecht projectmanagement, valt in dit geval weinig te zeggen. Het ligt voor de hand om aan te nemen dat het waterschapshuis ook het projectmanagement heeft ingevuld. Als daar aanleiding voor was, was eventueel ingrijpen de verantwoordelijkheid van de waterschappen. Dit aspect laten we verder buiten beschouwing.
Alle ellende had voorkomen kunnen worden bij een goede voorbereiding van het project en het juist beleggen van de rollen van opdrachtgever, opdrachtnemer en projectmanager. Het behoort bij goed opdrachtgeverschap om, middels een investeringsvoorstel of businesscase, de contouren van de realisatie, zowel wat betreft de eigen bedrijfsvoering als het te realiseren systeem, vast te leggen. Maar zoals vaak gebeurt, is waarschijnlijk ook hier weer de directie in de valkuil gelopen door de opdracht te snel te beleggen bij de directie van de interne opdrachtnemer. Het kan te maken hebben met het feit dat de directie vindt dat zij zelf de oorspronkelijke opdrachtgever zijn en, vanwege beperkt beschikbare tijd en onvoldoende kennis, deze rol van opdrachtgever vervolgens delegeren naar de directie van het waterschapshuis.
Het gebrek aan een goede voorbereiding van het project, waar ook het zorgvuldig beleggen van de rol van opdrachtgever in de eigen organisatie onderdeel van is, is een fout die al al decennia lang wordt gemaakt, getuige de uitspraak “we hebben niet de tijd om een project goed voor te bereiden, maar we hebben wel de tijd om er twee keer zo lang over te doen” (Rodney Turner, 1993)
Het beleggen van de rol van opdrachtgever
Een belangrijk uitgangspunt in de visie over goed opdrachtgeverschap is dat de rol van opdrachtgever in de lijnorganisatie van de waterschappen moet worden belegd. Een belangrijke reden hiervoor is de door te voeren veranderingen in relatie tot het vermogen (of de wil) om te veranderen. Maar ook omdat de daadwerkelijke kennis van de bedrijfsvoering (proces van de inningen), die door de informatie technologie ondersteund moet gaan worden, juist binnen de lijnorganisatie zit.
Voor de manier waarop de rol van opdrachtgever normaal gesproken belegd wordt, wordt gebruik gemaakt van het borgingsmodel voor projecten (zie voetnoot 5). In het borgingsmodel worden een drietal niveau’s onderscheiden die een belangrijke rol spelen bij het ontstaan, de realisatie en de oplevering van een project. De niveau’s zijn:
- het doelstellingen bepalend niveau;
- het bijdrage leverend niveau;
- het resultaat leverend niveau.
In deze context ligt het doelstellingen bepalend niveau bij de bestuurders van de waterschappen: zij willen een modern samenwerkende overheid. Uiteraard kan dit op verschillende manieren worden bereikt. Eén van de mogelijkheden is de gezamenlijke inning van de waterschapsbelasting op eenzelfde manier voor alle 26 waterschappen. Dit is het bijdrage leverend niveau dat wordt bepaald door het management dat (eind)verantwoordelijk is voor het betreffende proces van de bedrijfsvoering (inningen). Om dat te bereiken moeten alle waterschappen organisatorisch op één lijn zitten wat betreft de manier van innen. Iets wat je niet afdwingt met een opgelegd geautomatiseerd systeem overigens. Als er tussen de beide eerste niveau’s overeenstemming is over de investering die gedaan moet worden en het scenario dat gevolgd wordt, kan de opdracht worden geformuleerd en kan het automatiseringsproject TAX-i worden belegd op het derde niveau, het resultaat leverend niveau: het waterschapshuis. Het waterschapshuis is vervolgens verantwoordelijk voor de realisatie van het project conform de afspraken in het projectplan. Het eventueel geheel of gedeeltelijk uitbesteden van werkzaamheden aan een ICT leverancier is in dat geval de verantwoordelijkheid van het waterschapshuis.
De essentie van deze benadering is dat de rol van opdrachtgever ligt bij het management dat (eind)verantwoordelijk is voor de inning van de waterschapsbelasting. Binnen de waterschappen zelf dus. Uit deze benadering, gebaseerd op best practices en theorie, blijkt dat de rol van opdrachtgever die van een spin in het web is. Hij of zij bevindt zich op het snijvlak van de staande- en de projectorganisatie. Hij of zij is verantwoordelijk voor het managen van continuïteit en van verandering. Lastig te combineren, maar niet onmogelijk. Maar zeker geen reden om de rol van opdrachtgever niet te beleggen bij het eigen management en om dit vervolgens te delegeren naar de interne opdrachtnemer. Het niet hebben van ICT kennis bij een manager is eveneens geen voorwaarde om de rol van opdrachtgever goed te kunnen vervullen, maar wél de kennis van de eigen organisatie wat betreft bedrijfsvoering, cultuur en verandervermogen.
Er zijn rondom het TAX-i project drie belangrijke partijen die elk hun eigen rol hebben: de gezamenlijke waterschappen, het waterschapshuis en Logica/Ordina. Zuiver beschouwd, zijn de rollen respectievelijk die van de werkelijke opdrachtgever, de (interne) opdrachtnemer en de onderaannemer (zie figuur). Zij vormen a.h.w. een keten. Deze drie partijen zullen goed moeten samenwerken om de beoogde doelstellingen te behalen. In de visie over goed opdrachtgeverschap dient bij het beleggen van het project de ‘groene’ route gevolgd te worden: via het management ‘inningen’.
Hoewel de informatie op dit punt niet duidelijk is, is het project in een zeer vroeg stadium waarschijnlijk belegd bij het waterschapshuis volgens de ‘oranje’ route. Zij zijn immers de ‘deskundigen’ verantwoordelijk voor de regie en de uitvoering. In de visie over goed opdrachtgeverschap is dit een fundamenteel foute route en een belangrijke oorzaak voor het mislukken van menig project. Maar wel een route die veel gehanteerd wordt bij grote organisaties met een eigen ICT afdeling.
“Er is teveel vertrouwen in het oplossend vermogen van ICT” is een opmerking van de rekenkamer (2007), maar die door veel directies niet goed wordt gehoord of begrepen waardoor ze al in een vroeg stadium de verkeerde route volgen. Op deze manier wordt de opdrachtnemer tevens zijn eigen projectontwikkelaar en is vaak ook verantwoordelijk voor de justificatie van het project middels het zelf schrijven van een businesscase. Vreemd om dit alles in één hand te leggen. Het is hetzelfde als wanneer je een aannemer en zijn onderaannemer(s) laat bepalen wat voor huis je nodig hebt.
Weer een onderzoek?
Ook nu zal er ongetwijfeld een onderzoek worden gestart naar hoe het zo ver heeft kunnen komen. Vrijwel zeker is dat de overheid, na het zoveelste ICT fiasco, een parlementair onderzoek gaat starten. Dit ondanks dat er al veel onderzoeken zijn gedaan door de Rekenkamer, accountantsbureau’s, Gartner en de Standish Group om enkele te noemen. Veel van de conclusies die hier worden getrokken zijn uiteindelijk terug te voeren op een gebrek aan goed opdrachtgeverschap. Het is een kwestie van oorzaak en gevolg: zie de figuur.
Merkwaardig genoeg wordt deze conclusie vrijwel nooit getrokken. Sterker nog, naar aanleiding van de resultaten van deze onderzoeken worden maatregelen genomen om vooral de professionaliteit en kwaliteit aan opdrachtnemende kant te verbeteren. Maatregelen die een gebrek aan goed opdrachtgeverschap moeten compenseren. Hoeveel onderzoeken er verder ook nog worden gedaan, zolang bestuurders zich blijven richten op het nemen van maatregelen aan de opdrachtnemende kant alleen, zal de overschrijding van de ICT budgetten blijven doorgaan. Een herhaling van het TAX-i project ligt zeker in het verschiet.
In zijn algemeenheid kan gezegd worden dat het tijd wordt dat bestuurders eens kritisch naar hun eigen rol kijken en de rol van de werkelijke opdrachtgever op de juiste manier beleggen. Maar zij hebben ook de verantwoordelijkheid om hun manager, die de rol van opdrachtgever vervult, daarin te faciliteren en te ondersteunen7. Een belangrijke voorwaarde voor een succesvol project.